耕地资源不仅是重要的农业生产资源，也是稳定经济社会秩序、保障粮食和生态安全、促进城乡协调发展的重要物质资料。随着我国耕地资源“三位一体”保护制度体系日趋成熟，各地在编制实施国土空间总体规划中，也越来越注重耕地资源的空间属性和时间属性。如，在“三区三线”划定中，不仅明确了耕地保护的数量、质量和生态要求，还明确了耕地保护的空间、时限和时序要求。中共中央、国务院印发的《加快建设农业强国规划（2024—2035年）》也对我国耕地保护提出了数量、质量、生态、空间、时间上的要求。本质上讲，按照耕地资源“五位一体”属性创新完善新时代耕地保护政策，是将定量的物质管理与定性的形态管理相结合，将静态的空间管理与动态的时间管理相结合，最终实现耕地资源“数量不减少、质量有提升、生态可持续、空间能管控、代际有传承”。因此，笔者通过深入理解耕地资源“五位一体”属性内涵，并将其贯穿于耕地保护的全生命周期，以期为耕地保护政策措施的优化提供参考，为新时代我国耕地保护工作提供理论支撑与实践指导。 耕地资源“五位一体”的属性内涵 耕地资源是人类赖以生存与发展的根本依托，承载着农业生产和粮食安全的重要使命，具有数量、质量、生态、空间、时间“五位一体”的属性内涵。加强耕地数量、质量、生态保护，是坚持最严格的耕地保护制度的现实需求。同时，耕地作为国土空间的重要组成部分，具有典型的空间性与时间性，表现出显著的时空特征及其演变机制。 耕地资源空间属性内涵与地理条件、区域发展、政策导向等密切相关。我国划定的18亿亩耕地保护红线，既是总量规模，也是空间范围。受到土地资源位置固定性的影响，我国耕地资源的空间分布呈现显著差异。空间格局上，胡焕庸线之东南40%的国土面积分布着全国88%的耕地，主要集中在东北、华北、长江中下游、珠江三角洲等平原和山间盆地，以及广阔的丘陵地区；而西北60%的国土面积仅分布着全国12%的耕地。此外，东部经济社会发达地区的耕地后备资源几近枯竭，有的已经“无地可补”；而东北地区的耕地后备资源和西北地区的未利用地资源丰富。 区位分布上，约90%的耕地分布在东部季风区的平原地区，即400毫米年等降水量线以东的湿润、半湿润地区；93%的水田分布在“秦岭—淮河”一线以南地区，85%的旱地和水浇地分布在以北地区。同时，城镇近郊耕地因长期精耕细作，土壤肥力较高，但面临城镇化扩张侵占的压力；城镇远郊耕地（如山区梯田、丘陵旱地）则因土壤贫瘠、基础设施薄弱而产能较低，但受人类活动干扰较少，生态功能突出。 产销区域供求上，我国东部地区的耕地资源保有量呈下降趋势，其粮食产量也呈下滑态势；而东北等地区有效耕地面积大幅增加，其粮食供应能力在显著增长。其中，东部地区（如长三角、珠三角）耕地质量优，但“非农化”“非粮化”压力最大；中部地区（如河南、湖北）耕地连片度高且增产潜力大，无疑是我国粮食主产区；西部地区（如云南、贵州）耕地破碎化严重；东北地区黑土地面积约103万平方公里，拥有规模化、集约化生产的优势。 耕地资源时间属性内涵是经济社会发展不同时期的缩影，体现了广大人民群众不断追求多元化、高品质的消费需求。耕地资源具有多功能性，并随着人口与经济社会的发展而变化。从数量变化看，改革开放以来，耕地资源在面积持续减少的同时不断转向其他利用方式。为此，党的十八大要求落实最严格的耕地保护制度，对违法占用耕地“零容忍”，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。2021年起，全国耕地持续多年减少的态势已被遏制。从布局变化看，园林地“上山”、耕地“下山”趋势初步呈现。 从食物多元化变化需求看，人民公社化时期坚持“以粮为纲”政策，旨在集中开发利用土地资源，解决人民群众的温饱问题，当时的耕地功能被严格限定为粮食作物种植；而党的十八大以来，我国人民生活已进入相对殷实富足阶段，人民群众对“粮”的需求已从“吃饱”转为“吃好”，“粮”的内涵也逐渐丰富。多年来，各地也因此普遍开展了农业结构调整。以上情况，均反映了耕地资源的时间属性。 综观而言，我国耕地资源的五大属性是不可分割的整体，相互关联且相互作用。其数量属性，是指一定区域范围内的耕地资源总量或人均占有量，是耕地资源最基本的属性；其质量属性，是耕地资源的自然因素和社会人文要素的总和，主要表现在耕地资源生产能力的高低和农产品品质的优劣；其生态属性，即耕地资源的自然本底、物化投入和生物群落共同组成的耕地生态系统；其空间属性，是指在一定的技术经济条件下，耕地资源在地理空间上的分布及其变化特征；其时间属性，主要表现为耕地资源数量属性、质量属性、生态属性随着时间的推移而发生变化，以及国土空间规划对一定时期内耕地资源保护和利用的安排。 围绕“五位一体”属性加快转变耕地保护理念 笔者认为，我国耕地保护政策的进一步完善迫切需要转变观念，通过系统性认知耕地资源“五位一体”属性，加快耕地管理方式创新和耕地利用方式转型。 过去缺乏对耕地资源空间属性、时间属性的认知和重视，耕地保护工作出现了一些问题。一是采取简单化“一刀切”的管理方式处理违法违规占用耕地问题，未能在时间上留出过渡期。近年来，各地以现行法律法规政策为依据，持续开展“非粮化”治理，尽管取得一定成效，但也暴露了一些问题。 二是在耕地占补平衡实施过程中忽视了耕地资源空间属性、时间属性，影响了补充耕地的质量和生产力。首先，一些地方采取占优补劣、占整补零、占水田补旱地等方式，导致占补耕地“质量相当”的原则并未真正落实。其次，补充耕地后期管护制度缺失，与当地耕地保护的长期目标相矛盾。此外，有的地方在严防补充耕地转为林地、园地、草地等其他农用地的同时，没有规定补充耕地指标交易所得收益的分配方式，影响了非项目化新增耕地主体的权益保障水平。 三是部分地方在全域土地综合整治中，运动式地推进农民集中居住，急躁冒进地推动村庄撤并，出现了事与愿违、好事变坏事的结果。在村庄撤并过程中忽视耕地资源空间和时间属性的行为，对当地的生产力和生产关系造成了负面影响，具体表现为农民耕作不便、生产效率下降，甚至引发社会矛盾。 新时期我国耕地管理方式创新和耕地利用方式转型，迫切需要系统认知耕地资源的“五位一体”属性。毋庸讳言，新时期我国耕地保护面临的矛盾交织叠加、情况错综复杂。一方面，人民群众向往美好生活所需要的食物需求与耕地资源数量不充足、空间利用不平衡的矛盾长期存在。就全国而言，“耕地资源—粮食供给—生态安全”将长期处于“弱平衡”的状态。另一方面，我国社会主义初级阶段的基本国情没有变，工业化、城镇化发展占用耕地资源的矛盾倒逼我国耕地管理方式必须加快创新。其中，在保护目标上，由注重耕地数量增加向耕地生产能力提升和生态环境改善转变；在管理范围上，由建设占用向各类占用转变；在管理对象上，由占用耕地的建设单位向导致耕地减少的各类主体转变；在保护强度上，由前期永久基本农田怎样划定落地向划定落地后如何刚性管控和合理调整转变；在保护方式上，由基于现状的耕地地类保护向国土空间规划统领下的科学、有序引导转变。 不可否认的是，我国耕地规模有限、后备资源短缺、耕作地块破碎等传统难题尚未解决，新时期又出现了诸如“非粮化”“弃耕种化”等问题，在一定程度上阻碍了建设农业强国和农村现代化进程。因此，耕地利用方式转型服从并服务于“城乡融合、乡村振兴、粮食安全、生态美丽”目标要求迫在眉睫。而此转型既要关注显性的数量、生态和空间，更不能忽视隐性的质量、时间、产权和经营方式。 深刻认知耕地资源的“五位一体”属性，有益并有助于出台更为因时因地制宜的耕地保护政策措施。一是充分认识耕地资源的区域差异。我国现有的19.18亿亩耕地分布在不同气候带且居于不同的海拔高度，其自然条件、生态环境和基础设施差异巨大，因此耕地资源保护与利用必须充分考虑其差异。如：南方丘陵山区有不少耕地在25度坡度以上，须着眼于长远，逐步退耕；西北干旱地区有相当多的耕地依赖灌溉，亟须发展绿色、节水、高效农业。 二是耕地“非粮化”管控应当结合当地实际。《粮食安全保障法》主要对耕地转为林地、草地、园地、农业设施建设用地等其他农用地的行为进行了禁止或限制，但并未明确禁止或限制耕地上非粮食作物的种植行为。因此，在实际执行过程中，地方不能简单化“一刀切”地将粮食种植义务施加到所有的耕地类型，应对耕地资源的地形、气候、土壤等因素加以考量，并兼顾农民收益与区域农业多样性需求，科学划分粮食种植分区，使管控要求与耕地的空间属性相匹配。 三是耕地资源时间属性也应体现在耕地执法上。如，“非粮化”问题应当区别发生时间，以确定是否给予补偿及其补偿标准。尽管1998年8月修改的《土地管理法》规定“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”，但许多地方并未严格执行，有些地方甚至通过发文件、提供补贴等方式予以鼓励。因此，对照国务院办公厅于2020年11月出台的《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（以下简称《意见》），各地在耕地“非粮化”整治中，必须考虑耕地资源时间属性，对《意见》出台前违反《土地管理法》的“非粮化”行为根据不同情况予以适当合理的补偿，并留出一定的整治时间。 数智化时代推进耕地保护体系和耕地保护能力现代化，离不开深刻认知耕地资源“五位一体”属性。耕地保护作为关系粮食安全与生态安全的重大战略任务，亟须借助“五位一体”属性的系统性思维突破传统认知框架。耕地资源空间、时间属性因其异质性、动态性、累积性和不可逆转特征，要求既要应对农业生产周期、生态修复周期与城镇化扩张之间的时序冲突，又要统筹代际公平与可持续发展的长期需求。因此，破解数智化时代耕地保护复杂难题的关键路径之一，是要基于耕地资源的“五位一体”属性，主动适应从信息化到数字化再到智能化的技术变革形势，赋能耕地保护的空间属性、时间属性。 在空间属性上，各地可依托卫星遥感、无人机监测、物联网传感器等技术，构建耕地“空天地网”一体化监测网络，实时采集土壤墒情、作物长势、耕地变化等数据，形成覆盖耕地资源全生命周期的数字孪生模型。在时间属性上，各地可通过人工智能算法对历史耕地资源数据进行深入分析，预测未来耕地资源演变趋势，为耕地占补平衡政策实施提供前瞻性的依据。 将耕地资源的“五位一体”属性贯穿于耕地保护的全生命周期 笔者认为，基于当前我国耕地资源保护形势与任务，各级政府及自然资源主管部门迫切需要完整、准确地深刻认知耕地资源的五大属性，并将其贯穿于耕地保护的全生命周期，其中需特别重视耕地资源的空间属性、时间属性。为此，笔者提出如下建议。 在国土调查方面，进一步丰富空间分布调查内容，提升耕地“历史+动态”变化监测能力。在空间属性上，自然资源主管部门应丰富耕地的空间分布特征调查内容，包含耕地坡度坡向、海拔高度、地形地貌等信息，更精准地掌握耕地的空间位置和立地条件，揭示耕地空间集聚、破碎化等格局特征及其潜在风险，为后续基于空间分析的规划、管制和保护提供科学依据。 在时间属性上，自然资源主管部门要运用国土调查及卫片监测成果数据，建立常态化、周期性的耕地动态监测机制，提升耕地数量、质量、用途的“历史眼光”和“动态追踪”变化监测能力，并量化分析耕地变化的速率、方向和模式，揭示其演变规律，识别耕地保护的薄弱环节和关键时期，为制定具备前瞻性、可动态调整的保护策略提供历史借鉴和趋势预判。 在国土空间规划方面，切实发挥国土空间规划对耕地布局优化的引导作用。在空间属性上，国家应编制耕地占补平衡和国土绿化空间规划，实事求是地调整各地耕地与林地保护任务，不断优化农业生产空间、国土绿化空间和农村建设空间，以及耕地、园地、林地和草地等农用地空间布局；鼓励地方根据区域耕地质量、生态重要性和粮食生产功能，划定差异化的保护区域，制定符合本地资源禀赋和实际需求的利用政策。 在时间属性上，国家应在省、市、县三级耕地保护专项规划中，合理安排补充耕地目标任务与项目实施时序，制定分阶段保护目标，划定适宜实施补充耕地的重点区域；根据自然条件、权属登记状况、农产品市场行情、农民意愿、地方财政状况等因素，综合制定耕地恢复年度计划，有序推进耕地保护责任缺口逐年补足。 在用途管制方面，严控占用，严格补充，并互相协同。在耕地分区管控上，自然资源主管部门应实施精细化的耕地用途管制制度，并根据耕地的空间分布和质量等级，划分不同的用途管制分区，同时制定分区分类差异化的用途管制规则，更有效地平衡保护与发展需求，提升耕地用途管制的针对性和有效性。 在耕地占用管控上，自然资源主管部门应明确耕地用途转用的申请、审批、实施各环节的时间节点和流程，对临时性占用耕地的行为设定严格的时限要求和恢复措施；建立耕地用途变更的动态监测和预警系统，对违规占用和改变耕地用途的行为做到及时发现、及时制止、及时查处，确保耕地用途管制制度的有效落实。 在种植用途管控上，各地应制定明确的基本农作物名录及其执行办法，根据市场供需和粮食安全需求优化年度种植计划，动态调整种植结构，并将每年至少种一季粮食作物的农用地认定为耕地，既确保市场供需平衡，又保障粮食产能提升。同时，各地还应因地制宜地推行休养生息的耕地保护制度，通过轮作休耕，改善土壤结构，提高土壤保水能力和抗旱能力。 在生态修复保护方面，强化山水林田湖草沙一体化保护和系统性治理。在空间属性上，自然资源主管部门应考虑耕地资源保护的空间适宜性，识别耕地生态系统功能退化、污染、损毁等问题的空间分布和破坏程度，圈定修复重点区域；根据耕地及其周边的生态本底条件，设计差异化的耕地保护修复方案，注重保护修复措施的空间连通性和整体性。 在时间属性上，自然资源主管部门应根据耕地保护修复问题的严重程度和修复措施的见效周期，制定分阶段的保护修复目标和实施计划；同时，建立耕地保护修复效果的长期动态监测网络，定期评估保护修复成效，并根据评估结果调整保护修复策略，确保耕地保护修复措施的有效性和适应性，实现耕地生态功能的可持续恢复和提升。 在执法督察方面，进一步加强对各类违法违规占用耕地资源的监管。在空间属性上，各地应建立差异化查处机制，加大对优质良田、黑土地、水田地区的查处力度。 在时间属性上，各地在查处各类耕地违法违规行为时，应根据实际情况稳妥审慎处理，不搞简单化“一刀切”，而要因时因地分类制定整改方案，明确整改时间，对实地处于盛果期、采摘期、收获期的，留出必要的整改过渡期；积极开展农村乱占耕地建房等专项整治和“大棚房”专项督察，不断完善耕地保护网络化监管体系，坚决防止新增耕地“非农化”“非粮化”问题发生。 在考核奖惩方面，切实发挥考核“指挥棒”作用。在空间属性上，对于新增耕地指标省域内统筹调剂，各地应适当放宽调剂要求，取消省级及以上重点建设项目的条件限定，继续发挥省级补充耕地调剂管理平台的统筹平衡功能，推动土地要素合理化配置，有力支撑各地区协同发展与乡村全面振兴；建立健全省际间粮食主产区利益补偿机制，建立粮食主产区与主销区之间跨区域耕地保护利益平衡与补偿机制，协调空间保护责任与发展权益的矛盾，让粮食主产区种粮不吃亏；完善耕地保护补偿激励新机制，优化耕地保护激励措施，兼顾普惠性补偿与重点专项激励，实现耕地保护补偿激励精准配置。如：在优质耕地集中区域，重点考核耕地的数量保护和质量提升；在耕地生态脆弱区域，重点考核耕地生态功能的恢复与保护等。 在时间属性上，地方应结合日常监测成果，及时反馈监测图斑信息，给基层留有核实整改恢复的时间，便于在年末考核前因地制宜、切实有效恢复耕地。同时，还应建立短期考核与长期考核相结合的考核机制。其中，短期考核能及时发现问题，掌握短期目标的完成情况；长期考核则能防止短期行为，鼓励地方政府着眼长远、持续投入，确保耕地保护工作既见当下成效，又利长远发展，不断推进耕地可持续利用。 （作者：王亚华，南京师范大学地理科学学院正高级实验师；顾龙友，自然资源部自然资源智库特邀咨询委员；袁源，河海大学公共管理学院副教授） |