党的二十届三中全会提出，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。系统总结“十四五”以来国土空间用途管制的工作成效，全面分析新形势新要求，科学谋划“十五五”规划的重大任务和改革举措，对于自然资源部门更好地履行“两统一”职责、落实党的二十届三中全会的改革要求、进一步提升以国土空间治理支撑中国式现代化的能力和效率，具有重大的现实意义。
“十四五”以来国土空间用途管制取得的成效
我国国土空间用途管制制度主要经历了从雏形、确立、发展、完善到统一的发展历程，各阶段出台的法律法规和政策文件，共同支撑起国土空间用途管制的制度体系。“十四五”时期，国土空间用途管制初步形成了覆盖生态、农业、城镇空间的全域全要素全流程制度体系，实现了从土地用途管制到国土空间用途管制的历史性突破。统一实施国土空间用途管制取得阶段性成就，自然资源要素保障政策更加完善，国土空间治理能力不断提升，为支撑经济社会高质量发展提供了坚实保障。
守牢安全底线，“三区三线”划定成果全面启用并作为建设项目用地用海组卷报批的重要依据。我国对耕地和永久基本农田实行特殊保护和用途管制，规范生态保护红线内有限人为活动和用地用海用岛审批，持续加强对城镇开发边界实施、监督、评估、考核、执法等全生命周期管理。
强化要素保障，全面提升项目用地用海审批质量和效率。针对国内外多重因素对我国经济发展的影响，根据中央“稳增长”的重大工作部署，自然资源部近年连续出台了要素保障的系列政策文件，强化用地计划指标保障，简化建设项目规划用地审批，聚焦地方用地用海要素保障的堵点难点和诉求建议，在严守资源安全底线的前提下，着力解决地方发展难题。
实施全类型管制，将国土空间用途管制拓展到自然生态空间和特殊空间。我国研究制定自然生态空间用途管制办法并开展试点，聚焦长江经济带、黄河流域、大运河等重点区域流域，探索河湖水域岸线特殊空间用途管制，明确历史文化保护相关区域用途管制要求，规范国有未利用地开发审查报批。
提升治理水平，进一步丰富和完善国土空间用途管制政策工具。我国城乡建设用地增减挂钩政策逐步完善，用途管制监管放管结合、全生命周期管理不断加强，国土空间用途管制数字化转型持续深化，全域土地综合整治稳妥有序推进。
加强制度设计，部分地区通过立法巩固用途管制改革成果。在省级层面，2019年《北京市城乡规划条例》颁布实施，2024年9月以来，《浙江省国土空间规划条例》《海南自由贸易港国土空间规划条例》《宁夏回族自治区国土空间规划条例》相继颁布实施；在市级层面，辽宁省大连市、浙江省宁波市和江苏省南京市等地施行了国土空间规划条例。
国土空间用途管制面临的主要问题
虽然国土空间用途管制制度建设已取得阶段性成果，但对照党的二十届三中全会提出的改革任务，当前国土空间用途管制制度建设还存在不少短板弱项。
覆盖全域全类型的国土空间用途管制制度体系还存在短板弱项。一是国土空间详细规划未覆盖区域的管制对象、管制范围、空间准入等核心问题尚不明确，单独选址项目、集体建设用地项目规划许可制度还存在盲区。二是自然保护区、重要海域和海岛、重要水源地、历史文化保护区等实施特殊保护的区域差别化管制规则还需进一步探索。三是陆海统筹的管制规则还需深化，海洋用途的多宜性、立体性、兼容性有待加强。
国土空间用途管制规则统筹衔接机制还须进一步完善。一是分散管理形成的矿藏、土地、森林、草原、湿地、河湖、海域海岛等相关的自然资源法律法规和政策，对同一区域内不同要素间的系统性、协同性体现不足。如：不同类型空间的用途转用审批和规划许可规则尚不完善，管制边界、管制规则、管制内容、行政许可、监管要求和督察执法等方面还须加强统筹衔接；不同部门、不同地区之间在用地分类和规划标准等方面存在差异，全国统一的规划许可标准体系亟待建立。
二是城镇开发边界外的建设具体实施程序有待明确。依据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，城镇开发边界外的建设（除了单独选址项目）要按照主导用途分区实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”，但不同层级项目审批路径尚未完全厘清，存在政策模糊地带。
实施监管执法难度大、数字化治理水平有待进一步提升。一是我国国土空间范围广、要素管理情况复杂，受限于人员、技术、资金等因素，地方对违反规划和用途管制要求的建设行为监管难度较大，跨部门、跨区域的监督监管协同机制尚未建立健全。二是国土空间用途管制全域、全要素、全流程数字化转型的需求难以充分满足。虽然自然资源“一张网”“一张图”和国土空间基础信息平台等建设取得了一定进展，但仍面临网络和算力设施承载力不足、数据治理能力有待提升、智能化水平不高等问题。
健全国土空间用途管制的战略任务
近年来，习近平总书记针对强化国土空间规划和用途管控、优化国土空间开发格局作出了一系列重要指示，指明了新形势下做好国土空间用途管制的战略方向。党的二十届三中全会又进一步提出了全面深化国土空间治理的工作重点，要求在2029年完成深化土地制度改革，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度等重大改革任务。笔者认为，应从安全底线、空间格局、要素配置和审批监督四大方面系统谋划重点战略任务，服务保障国家重大战略落地。
筑牢安全屏障，驱动经济社会绿色转型。一是加强耕地用途管制，夯实“大国粮仓”根基。严守耕地保护红线，优化永久基本农田布局，完善占用耕地补偿制度，严格落实补充耕地责任，强化“以补定占”的刚性约束与补充耕地全流程管理，完善与建设用地报批相衔接的审批机制。同时，在粮食消费核心区周边区域，考虑规划建设区域性农产品应急保供基地，并优先保障设施农业、冷链物流用地需求。
二是完善生态保护红线管控，提升生态系统韧性。其一，加快建设以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，根据各类自然保护地功能定位，实行差别化分区管控，明确自然保护地内耕地、矿业权退出时序与补偿机制。同时，进一步细化生态保护红线内部分区域规则，完善生态保护红线内允许有限人为活动情形和管控要求。其二，统筹长江和黄河流域上下游、左右岸及干支流用地布局，推行“一单元一策”的用途管制方式，其中黄河滩区优先保障防洪用地。其三，在水土流失区、荒漠化地区、海岸带等生态脆弱区域，加强生态修复用地保障，针对青藏高原、黄河重点生态区、长江重点生态区等生态屏障带，实施全域用途负面清单管理。
三是促进资源节约集约利用，倒逼发展方式绿色转型。其一，严控城镇开发边界外新增建设用地，进一步健全完善“增存挂钩”机制。其二，在京津冀、长三角等超大城市群开展建设用地“减量化”政策试点，通过用地置换、混合开发等方式提升空间利用效率。其三，在东北森林带、北方防沙带等生态敏感区限制煤炭、油气资源大规模开发；支持可再生能源用地与生态修复空间复合利用。
优化空间格局，助力区域协同发展。一是聚焦区域重大战略，强化用途管制精准支撑。立足资源环境承载能力，发挥各地区比较优势，促进自然资源要素合理流动和高效集聚，支撑京津冀协同发展，推动长江经济带发展，推进粤港澳大湾区建设，提升长三角一体化发展水平，推进黄河流域生态保护和高质量发展，构建主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。
二是加强用途管制，引导促进区域协调发展。其一，加强空间发展统筹协调，通过用途管制引导要素流动，推进西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破，开创中部地区崛起新局面，鼓励东部地区率先发展，支持特殊类型地区均衡发展。其二，支持经济大省挑大梁，增强土地要素对经济优势地区高质量发展的保障能力，健全能源保供、边境地区等涉及国家安全的项目用地保障措施。
三是完善差异化管控，落实主体功能区战略。按照主体功能定位划分政策单元，针对城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区等三类主体功能区，以及边境地区、历史文化资源富集区、能源资源富集区等特殊功能区，制定差异化政策，合理分解用地指标，完善与主体功能区战略相衔接的要素协同配置和跨区域调节机制。
四是创新重大战略协同机制，构建国土空间治理新模式。其一，动态监测区域重大战略实施中的用地变化，实现“三区三线”智能化监管。其二，建立流域、城市群、经济带等跨行政区用途管制协调机制（如黄河流域“四水四定”原则下的水资源与土地协同管控），探索“负面清单+正向激励”机制，引导资源向战略区域倾斜。其三，推行“弹性用途管制”，在革命老区、边境地区等特殊类型地区开展用地指标动态调整试点。
精准配置要素，增强管制政策与宏观政策协同。一是探索新增建设用地指标配置和常住人口增加协调机制，使土地要素配置遵循社会经济发展需求和人口变化规律。完善城乡建设用地增减挂钩政策，引导城乡用地结构调整和布局优化，在精准安排增量的同时，推动地方盘活存量。同时，针对不同行业领域产业特点出台支持政策，完善未利用地开发和先行用地政策。
二是统筹好耕地保护、生态修复、产业发展与村庄建设。其中，要明确乡村振兴用地分类及管制规则，明确乡村用地指标分配机制，保障乡村振兴重点项目新增建设用地指标需求，推动村庄规划和乡村地区“通则式”规划技术管理规定编制实施。
三是依据新修订的《矿产资源法》，配合《矿产资源法实施条例》修订，进一步细化完善矿业用地管理政策，保障战略性矿产资源勘查开发空间，实施差别化分区管控。同时，进一步优化采矿用地审批流程，建立稀土、锂、钴等关键矿产“探采储一体化”空间保障机制，在特定区域鼓励规模化布局风电、光伏基地，探索“光伏+治沙”“海上风电+渔业”等复合用地模式，加强建设项目选址选线时对压覆矿产资源进行必要性论证。
强化依规划审批与监督，提升空间治理效能。一是加强部门工作机制融合，探索建立用地用林用海统一审批新机制。其中，系统优化用地用林用海融合审批的环节设置、流程安排、标准规范、事项清单等，提升项目审批效率；稳妥处理简政放权与加强监管的关系，进一步优化不同行政管理层级用途管制的权责划分。
二是深化以“多规合一”为基础的“多审合一、多证合一”改革。其中，要重点推动用地预审和选址意见书实质性合并，推动建设用地规划许可和建设工程规划许可同步办理、两证合一；细化完善城镇开发边界内外管控规则，对开发边界外的单独选址建设项目和各类特殊空间内的建设活动实施规划许可管理。
三是融入“一张图”建设，以用途管制数字化转型为抓手，纵向推进、四级联动，横向统筹用地用林用草用海审批。对内支撑全域全要素全流程监管，对外支持发改、住建、农业等部门的投资审批、工程建设审批、农民建房建设审批等业务，消除“数据孤岛”“信息烟囱”，将“一书三证”等纳入用途管制监管系统，探索将数据大模型技术应用于“双随机、一公开”检查，提升监管智能化水平。
深化国土空间用途管制和规划许可制度改革的建议
为破解传统管制碎片化、审批低效、要素错配等问题，构建适应高质量发展的国土空间治理体系，笔者根据新形势新要求，围绕“全域全类型、统一衔接、数字化赋能、要素高效配置”等核心目标，提出“十五五”时期深化我国国土空间用途管制和规划许可制度改革的思路建议。
制度重构：从“多头管制”到“协同管制”。笔者建议，以“多规合一”的国土空间规划为依据，构建从陆地到海洋、从地上到地下覆盖所有国土空间统一衔接的用途管制制度体系。
一是强化农业空间用途管制，细化耕地和其他农用地转换规则，落实耕地保护责任制，健全耕地保护和粮食生产用途管制利益补偿机制。
二是深化生态空间用途管制，严格生态保护红线空间准入，健全一般生态空间准入及审批许可程序，对生态建设区域依法实行空间准入、用途转用和规划许可。
三是优化城乡建设用地用途管制，完善城乡建设用地增减挂钩管理，探索建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，优化城市更新、存量盘活涉及城市内部用地的用途管制规则，完善城镇开发边界外的建设项目管控，优化集体建设用地规划许可。
四是建立健全陆海统筹的国土空间用途管制，完善海岸线管理制度，完善海域和土地权属转换机制，细化近岸海域管控规则，创新和完善深远海空间利用制度，细化海域立体分层设权管控规则，推动已填成陆区域盘活利用，在严格管控基础上明确民生公益类项目填海政策。
五是加强地、矿统筹，完善矿产资源勘查、开采相适应的矿业用地制度，促进采矿用地审批、供应与矿业权出让有机衔接，为保障能源资源供应安全提供土地要素支撑。
六是完善林草资源保护管理体系，依据全国林地保护利用规划要求，实施占用林地总量控制，严格建设项目使用林地定额，确保全国林地资源总量稳定。
七是健全特殊区域差别化国土空间用途管制规则，明确以国家公园为主体的自然保护地体系、重要海域和海岛、重要水源地、文物等特殊保护政策。
要素优化：从“增量扩张”到“增存并举”。笔者建议，提高土地要素配置精准性和利用效率，强化政策供给，增强土地要素对高质量发展的保障能力。
一是统筹区域经济布局和国土空间利用，立足各地功能定位和资源禀赋，细化土地管理政策单元，提高资源开发利用水平，更好地发挥优势地区示范引领作用。
二是优先保障主导产业、重大项目合理用地，保障重大项目用地用林指标，对重大产业项目用地，按照省级统筹落实城镇开发边界内用地指标分阶段管控要求。
三是增强土地用途管理的适应性和灵活性，健全土地用途转换规则，在符合国土空间规划、保障安全的前提下，允许存量土地依法调整土地用途。
四是完善采矿项目新增用地与复垦修复存量采矿用地挂钩机制、建设用地跨区域交易管理等配套政策，指导地方开展土地管理制度改革试点。
审批创新：从“分散审批”到“融合审批”。笔者建议，从计划管理、空间准入、用地审批、规划许可、核实验收、监督管理全流程，优化用途管制方式方法。
一是持续优化土地利用年度计划管理，建立粮食和生态等优势地区计划指标奖励机制，支持乡村振兴发展用地。
二是优化建设项目用地审查报批要求，缩小用地预审范围，实施建设项目用地综合论证；其中，重大项目可申请先行用地，分期分段办理农用地转用和土地征收，优化临时用地政策。
三是加强规划许可和用地审批融合管理，改进用地组卷报批程序，细化规划许可、用地审批管理，推进用地用林用草用海等审批审核事项同步办理、联动审批，探索规划许可事项承诺制和“容缺”办理。
四是落实监管责任，强化事中事后监管，依托“一张图”实施全域全类型全流程监管，完善“双随机、一公开”制度，建立和落实国家自然资源督察、执法与林草监督执法协同配合机制。
数字转型：从“人工管制”到“智能治理”。笔者建议，以空间治理数字化为核心，推动用途管制全流程智能化升级，加强用途管制信息化建设，构建与数字化时代相适应的用途管制监管体系。
一是聚焦用途管制核心业务，建立空、天、地、网一体化监测体系，将监管内容扩展到所有国土空间，实现国土空间用途管制全要素整合、全过程追踪、全业务关联、全口径监测。
二是整合构建一张图、一套数、一个平台管理体系，建立全生命周期的数据统一归集和实时监测机制，推动用地用林用海用草用矿等管理系统衔接融合，加强部门数据信息共建共用共享，实现规划许可数据实时汇聚与动态核验，国家、省、市、县四级无差别审批、同标准受理。
三是数据赋能决策与监管，运用人工智能等技术推行“全生命周期”监管，搭建政府部门之间的数据共享、政府与社会之间的信息交互平台，全面提升行政审批效率和用途管制服务效能。
四是选取长三角、粤港澳大湾区等优势地区作为试点，开展全域全类型国土空间用途管制数字化实践，探索建立智能化的大数据、大平台、大网络，在制度、政策、标准、共享、公共参与等方面形成示范，为全国开展用途管制数字化转型积累经验。
法治保障：从“政策试点”到“立法规范”。笔者建议，通过立法与标准体系建设，巩固改革成果并强化制度刚性。
一是加强用途管制法律制度建设。加快推动《国土空间规划法》立法进程，将“多规合一”改革成果法治化，将国土空间用途管制和规划许可制度改革核心成果纳入《生态环境法典》，制定生态保护红线、自然保护地等专项管制规则，明确违规行为处罚标准。
二是推广试点经验。依托长江经济带、土地管理制度改革等试点，探索跨行政区域用途管制政策，形成可复制的“分区分类+弹性管控”模式。
三是健全用途管制标准体系。一方面，推动从政策主导向标准引领转型，构建全链条技术标准规范体系，实现宏观政策与微观实施的精准衔接，破解传统管控中政策模糊性高、执行弹性大等难题。另一方面，强化标准体系的动态适配能力，建立标准动态评估与修订制度，并推动技术标准与立法规范的深度衔接。
（作者：余星涤 李勇 毕云龙 朱柳慧 作者均供职于自然资源部咨询研究中心）