2025年9月11日，国务院印发<<关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复>>，土地混合利用的相关概念在10个综合改革试点实施方案中被反复提及，并被视为创新产业用地供应方式、深化产业用地市场化改革和推动城市更新的重要抓手。

事实上，土地混合利用并非近期才受到国家层面的关注。早在2015年原国土资源部就发文提出引导土地用途兼容复合利用。2023年自然资源部发布一系列关于做好用地用海要素保障、开展低效用地再开发试点、支持城市更新的规划与土地政策指引等文件，都有增设土地混合使用的用地类型及其详细规定、探索不同用途地块混合供应、探索对存量建筑实施用途转换的方法等相关表述。地方层面，一些城市已建立了较为完善的土地混合利用政策体系，并逐步实践探索。

一、构建土地混合利用政策体系

构建土地混合利用政策体系是优化规划管控方式、完善土地供应方式、创新用途转换机制的可行路径，科学合理的制度设计可有力推动土地要素市场化配置。

改革传统规划编制策略，为新质生产力发展提供混合产业用地保障。2018年<<城乡用地分类与规划建设用地标准(征求意见稿)>>提到"混合用地"这一概念，并将其定义为"土地使用功能超出用地兼容性规定的适建用途或比例，需要采用两种或两种以上用地性质组合表达的用地类别"。该政策工具突破了单一用地性质的规划编制策略，控制性详细规划的用地类型可设定为两种或两种以上用地性质组合。

创新土地利用方式，破解城市更新用地难题。土地混合利用突破了单一用地模式，是推动城市微更新的重要手段。2012年深圳市就提出功能改变类城市更新，规定满足土地功能混合使用相关要求的前提下，现有建筑物的使用功能需进行调整的，权利主体可向主管部门申请实施功能改变类城市更新。

优化规划管控模式，以规划弹性应对市场用地需求的不确定性。2023年上海市出台相关实施意见，明确在规划编制阶段，对有功能融合发展诉求的地块叠加融合管理要求，可进行转换或混合用地性质;在土地供应阶段，由区政府确定地块的具体用途功能和混合比例等建设要求。武汉、深圳、北京等城市同期也开展了相关探索。

促进用途弹性转换，推动存量空间提质增效。新质生产力促进传统产业转型升级和新兴产业培育壮大，产业空间可持续更新成为常态。部分城市在构建土地混合利用政策体系时坚持市场化导向，通过政策创新打通存量空间用途转换的快速通道。北京市鼓励存量建筑用途转换，并制定了用途转换正面清单和比例管控要求。厦门市对于土地出让合同约定范围内用途转换的情况，明确由土地使用权人持调整方案向自然资源和规划部门备案即可，不涉及规划调整、用途变更手续办理、出让金补缴、不动产变更登记等流程。

二、土地混合利用需加强用途监管

土地混合利用是规划领域的议题，核心在于处理好"变"与"不变"的关系。"变"是指对动态变化的用地需求做出回应，"不变"意在维护规划的权威性和稳定性的同时，提升规划的弹性和适应性。在现行国土空间规划体系的基础上，笔者建议灵活运用用地兼容、混合用地等政策工具。用地兼容适用于工业用地、科教用地配建相关服务设施的情形，按照"服务于主用途"原则设定兼容正负面清单和比例管控要求，允许在规划实施阶段结合实际开发建设需求，对用地性质和规模比例予以确定;混合用地适用于两种或两种以上用地性质同等重要的情形，通过用地混合指引明确不同地类鼓励混合、可混合与禁止混合的用地类型。对于鼓励混合和可混合的用地组合，在控制性详细规划中注明全部用地性质及规模占比。

推动土地混合利用还需要加大土地用途监管力度，将市场行为限定在合理范围。一是依托"一张图"平台开展土地利用情况的动态监测，定期梳理总结区域内土地用途调整情况。二是加大实地核查力度，严格查处擅自变更土地用途或建筑功能的行为。三是不同用地类型在消防、环境等方面的要求存在差异，需要提高城市空间管理的精细化水平。

三、完善土地混合利用配套政策

土地混合利用涉及出让年限设定、出让金测算、产权登记等关键问题。2023年自然资源部印发<<支持城市更新的规划与土地政策指引>>，提出根据土地用途不同，分别设定出让年期，但不得超过对应用途最高出让年期，出让底价按不同用途土地分项评估后确定。实践中，深圳市采取按照主用途确定土地使用年限，若无法确定主用途则统一设定为50年;土地价格按不同建筑类型和建筑面积分别测算地价后合计。

存量更新时代，土地使用权人自行用途转换有利于提升土地要素配置的精准性和利用效率。首先明确土地使用权人自行用途转换的适用情形，综合考虑国家政策导向、地方市场需求，采取用途清单和转换比例相结合的方式加以设置。同时，简化用途转换的行政审批事项，对于符合用途清单和比例管控要求的，实践中按照不修改规划用地性质、土地使用权人持调整方案备案后直接变更用途的流程进行操作。（唐健 李倩 中国地质大学）