作为落实生态文明制度建设的重要手段，统一实施国土空间用途管制是优化国土空间开发格局的重要途径，也是推动资源利用方式转变的重要抓手。深刻领会、全面贯彻党的二十届三中全会、四中全会精神，对于进一步提升国土空间治理能力和水平，更好地履行"两统一"职责，更高质量地服务中国式现代化具有重大的现实意义。

从顶层设计层面进一步完善国土空间用途管制

党的二十届三中全会审议通过的<<中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定>>提出，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度。这是今后一个时期国土空间用途管制制度建设的总目标，是框架性、系统性的制度设计要求。

笔者理解，"全域"是指国土空间用途管制范围与国土空间总体规划空间保持一致，构建"从山顶到海洋"的国土空间保护治理大格局，实现空间全覆盖，着力解决空间治理覆盖不全、陆海管理分割、生态保护格局不完整、地上地下空间管理难统筹的问题。"全类型.首先是功能分区全覆盖，包括农田保护区、乡村发展区、生态保护区、生态控制区、城镇发展区、海洋发展区和矿产能源发展区等不同功能分区;其次是规划类型全覆盖，包括国土空间总体规划、详细规划和相关专项规划三类;最后是要素类型全覆盖，包括耕地、林地、草地、湿地、建设用地、海域等各类自然资源要素，着力解决各类空间功能分区管理错位、规划类型衔接不畅、要素管理多头分散等问题。"统一衔接"涵盖调查、规划、转用、供应、登记、监督、修复各环节全流程，着力解决审批链条断裂、管理程序冗余、批后监管薄弱、资源利用效益不高等问题。

"十五五"时期国土空间用途管制重点工作任务

"十五五"时期是基本实现社会主义现代化的关键时期。总体来看，党的二十届三中全会、四中全会对于国土空间用途管制制度完善提出的要求，就是要在严格底线管控、实施山水林田湖草沙一体化保护和系统治理的前提下，充分发挥各地区的比较优势，赋予省级政府统筹建设用地空间、时序的更大自主权，分区分类因地制宜实施差别化、精细化用途管制，确保国土空间治理既能"管得好"又能"用得活"。

"十五五"规划建议提出，分区分类实施差别化、精细化用途管制。分区分类实施差别化、精细化用途管制，体现的是国土空间用途管制从整体制度构建到具体实施策略的细化过程，是增强制度适应性、精准性的必然路径。当前，覆盖全域全类型的国土空间用途管制制度体系仍存在短板弱项，国土空间详细规划未覆盖区域管制规则尚不明确，特殊区域差别化管控还需深化，不同部门、不同地区国土空间用途管制规则统筹衔接机制还不完善，实施监管执法难度大、数字化治理水平有待进一步提升等实际情况，需要以分区分类实施差别化、精细化用途管制为核心抓手，严格落实完善国土空间规划体系、优化控制线管理的要求，构建以国土空间规划为依据，统筹陆地海洋、地上地下，覆盖农业、生态、城镇全类型空间的管制规则体系，切实推进全域全类型国土空间治理改革，为构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系提供坚实制度支撑。

"十五五"规划建议提出，赋予省级政府统筹建设用地更大自主权，探索实施建设用地总量按规划期管控模式。<<关于改革土地管理制度增强对优势地区高质量发展保障能力的意>>提出，要提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。我国地域辽阔、自然资源禀赋和经济社会发展差异大，处在不同发展阶段的地区对建设用地需求存在明显差异，赋予省级政府统筹建设用地更大自主权，以及探索实施建设用地总量按规划期管控模式，有利于各省份因地制宜、精准施策，提高用途管制政策实施的适宜性和可操作性。

"十五五"规划建议提出，实行统筹存量和增量综合供地。在城市发展由大规模增量扩张转向存量提质增效为主的关键阶段，亟待解决城镇建设用地供需结构错配问题，优化城市生产、生活、生态用地结构。此外，产业转型升级迫切要求优化存量用地规划利用、合理配置新增用地，从区域产业发展全局出发为新产业新业态提供空间保障。"十五五"时期加快推动统筹存量和增量综合供地，将倒逼土地利用方式从粗放扩张向集约高效转变，加快经济结构优化和发展动能转换。

落实国土空间用途管制重点任务的思考建议

十五五"时期，要进一步建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度，对山上山下、地上地下、城市农村、陆地海洋及流域上下游实行统一保护、系统治理;持续深化土地管理制度改革，细化完善差别化管控规则，提高要素配置效率，增强空间要素对高质量发展、高水平保护和高水平安全的支撑能力;构建完善统一协调的用途管制规则体系和技术标准，充分发挥"制度+技术"优势，推进用途管制从传统式管制转为治理型服务。

完善分区分类管制规则，实施差别化、精细化用途管制。依据国土空间规划，在"三区三线.管控基础上，明确特殊区域管控要求，将各类空间分区管控制度纳入国土空间用途管制体系。一是明确国土空间详细规划未覆盖区域的管制对象、范围及空间准入等核心事项，完善单独选址项目、集体建设用地项目规划许可制度。二是对以国家公园为主体的自然保护地体系、重要海域和海岛、重要水源地、历史文化保护区等特殊保护区域实施差别化管制，加强地、矿统筹，深化完善陆海统筹管制规则，适应海洋用途的多宜性、立体性、兼容性。三是系统整合以往分散管理形成的矿藏、土地、森林、草原、湿地、河湖、海域海岛等相关的自然资源法律法规和政策，统筹衔接不同类型空间的用途转用审批和规划许可规则，以及不同部门、不同地区之间在用地分类和规划标准等方面的差异，改变自然生态各要素多头分散管制局面。四是以自然资源管理和国土空间规划"一张图"建设作为核心抓手，构建覆盖用途管制全流程的数字化治理框架，纵向推进、四级联动，横向统筹用地用林用草用海审批，建立健全跨部门、跨区域的监督监管协同机制，提升国土空间数字化治理能力。

优化建设用地配置规模和时序，赋予省级政府统筹更大自主权。在严格落实三条控制线的前提下，赋予省级政府更灵活的建设用地配置权限，以适配不同区域对于土地要素保障的差异化需求，提高建设用地利用效率。一是建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，使土地要素配置顺应经济社会发展需求和人口变化规律，把握人口流动客观规律，使人口流入比例高、增长潜力大的地区有更大发展空间，促进人地协调发展。二是鼓励省级政府出台城镇开发边界管理实施细则，根据顶层制度设计，细化完善管控机制，实施城镇开发边界增量空间省级统筹，探索实施按规划期管控建设用地总量，增强计划指标省级调控。三是针对中心城市和城市群等经济发展优势区域，科学合理保障建设用地需求，建立对其他地区的利益补偿机制。

加强存量和增量统筹综合供地，持续做好用地要素保障。提高土地要素配置精准性和利用效率，以存量优先利用、增量提质增效为空间开发导向，强化政策供给，切实增强土地要素对高质量发展的保障能力。一是强化供需协同，基于自然资源管理和国土空间规划"一张图"，加强存量土地梳理，摸清城市资源资产底数，结合区域产业布局、人口规模等因素，科学测算存量土地可释放空间与增量用地缺口，健全建设用地"增存挂钩"机制，实现供地计划与发展需求精准对接。二是优化年度土地利用计划管理，优化计划配置方式，着力提高精准性，新增建设用地优先支持重大项目，鼓励更多使用存量用地。三是完善土地供应模式和收储机制，结合不同类型产业用地生命周期特点，推广<弹性出让+混合用地.等供应方式。构建"政府主导+市场化参与。收购储备体系，在城市层面统筹存量和增量用地布局，平衡好各方利益关系。四是引导存量土地流转和再开发，推动建设用地二级市场建设，促进建设用地使用权流转。五是健全制度保障，完善详细规划管控规则，推动土地用途合理转换，健全财政金融支持政策，促进低效用地再开发。完善未利用地开发和先行用地政策，完善城乡建设用地增减挂钩政策，健全建设用地指标跨区域交易机制，畅通要素流通渠道，提升土地资源综合利用效益。

（余星涤 李勇 毕云龙 朱柳慧 自然资源部咨询研究中心）