今年政府工作报告在“深入推进以人为本的新型城镇化”部分明确提出“盘活利用存量土地和闲置房屋设施”，将存量盘活从技术层面的节约集约手段，提升为保障新型城镇化、实现城市内涵式发展的关键路径。

存量挖潜重塑城市空间并释放发展动能

在城镇化进程中，大规模增量扩张早已难以为继，存量挖潜已然成为重塑城市空间、释放发展动能的主要实现路径。

过去几十年，城镇化核心任务是解决农村人口“进得来”的问题。而今，超过1.7亿农业转移人口已在城镇落户，近3亿农民工在城镇就业生活，如何让他们"留得下、过得好”成为新型城镇化的核心命题。从可负担的住房到便利的服务，从就业空间到社区配套，这些人的需求最终都要落在土地和房屋之上一一存量盘活的深层价值，正在于回应这些需求。

告别“摊大饼”式粗放扩张，内涵式发展要求城市在既有建成区内做精做优，通过存量空间的功能置换与品质提升，让居民在家门口享受优质的公共服务与公共空间。存量盘活还涉及原产权人、承租经营者、周边居民、新市民等多方利益，其过程本身就是协调多元诉求、实现利益共享的治理实践，最终成效要由生活在城市中的人们来评判。

从产权层面保障农业转移人口市民化进程

通常情况下，存量用地历经多次权属变更，国有企业划拨用地、村集体留用地、私营企业用地相互交织。产权清晰者，往往面临多方利益协调之难;产权本身存有瑕疵者，需要补办手续或厘清权源;更有部分地块涉及司法查封或抵押纠纷，处置程序更为复杂。产权关系理不顺，市场机制便缺乏有效运转的产权基础，更新产生的增值收益亦难以公平分配。

对此，要从产权层面创新历史遗留问题的处置路径，保障农业转移人口市民化进程。对因历史原因形成的产权瑕疵分类施策、逐步化解，并推广预告登记转让制度，加快盘活存量资源。同时，探索灵活多样的存量资产处置方式，为新市民提供可负担的住房空间，为产业发展腾挪必要空间。

从规划层面增强对存量更新的适应性

现行规划体系在应对存量更新时用途调整程序复杂、容积率调节机制僵化、土地混合利用政策缺失等问题逐步显现。

对此，要从规划层面增强对存量更新的适应性，服务城市内涵式发展。在落实主体功能区战略，严守永久基本农田保护红线、生态保护红线、历史文化保护线等的前提下，为城市更新留出必要的政策空间。结合城镇老旧小区、城中村改造等任务，鼓励土地混合使用，允许工业用地兼容研发、设计、中试等功能，支持发展特色产业。探索容积率奖励机制，对提供公共空间、保留工业遗存、实施生态修复的项目给予适度容积率补偿。优化小微更新项目的审批程序，推动城市治理精细化。

共建共享的分配机制促进城乡融合发展

从项目的经济平衡来看，存量项目改造成本构成复杂，结构加固、历史风貌保护、安置补偿等均需较大投入。政策鼓励引入社会资本参与，但社会资本需要明确的回报预期，原权利人则期望分享增值收益，这涉及增值收益分配机制如何构建。

对此，要构建共建共享的分配机制，促进城乡融合发展。原权利人通过作价入股、产权置换等方式参与增值收益分配。村集体以集体建设用地入股联营获得长期稳定的收益。社会资本通过长期运营、资产证券化等路径获得稳定的回报。政府通过规划指标调节、用途转换许可等政策工具释放部分增值收益，用于补齐城市功能短板、改善人居环境，最终让居民受益。

在审批层面建立跨部门的融合协同机制

一个存量更新项目往往涉及自然资源、住房城乡建设、发展改革、生态环境、消防救援等多个部门，各有技术规范与审批要求，项目审批效率不仅影响经营主体参与意愿，也关系着群众对城市更新工作的切身感受。

因此，在审批层面要建立跨部门的融合协同机制，针对存量更新项目的特点开设“一个窗口受理、并联审批、限时办结”的绿色通道。同时，前置明确规划条件、生态要求、产业标准等控制性指标，减少后期反复协调。对符合条件的项目，推行“多审合一、多证联发”。此外，建立项目全程跟踪服务机制，及时协调破解推进中的堵点难点。(作者单位:中国自然资源经济研究院)