农村不动产主要是农村宅基地和建设用地，具体工作包括：一是扎实推进“房地一体”的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记；二是盘活农村不动产，实施乡村振兴战略，积极探索宅基地“三权分置”；三是提升土地使用方向效率，调整完善土地出让收入使用范围。本文以新乐市农村“房地一体”确权登记和宅基地“三权分置”工作为重点进行探讨。
一、“房地一体”确权登记存在的问题和建议
新乐市辖8镇3乡1个街道办，160个行政村，总人口46万。经市政府研究5个村庄因列入城区拆迁改造计划，不需进行两权调查发证，全市需进行两权发证工作的有155个村，约13万多处宅基地，面积5636公顷。
（一）制度建设情况
为扎实推进该项工作，新乐市国土资源局一是实行倒排工期制度，确保按省市要求时间节点完成工作，将整个调查分为外业调查、内业整理、资料公示、县级预检、数据入库五个环节，详细规定了每个环节完成的时间，再对各个环节进行完成比例细化，明确完成比例时间节点，对不能完成项目作业单位的进行严肃处理。二是建立督导制度，从地籍科、不动产登记中心、基层所抽调人员，组成三个督导小组，对各个项目单位工作进度、工作质量进行督导，同时协调项目单位与乡镇、村的关系，处理调查工作中出现的各种问题。
（二）调查发现工作中制约因素和存在问题
村内空闲的不在调查登记范围内，实际面积可能还要大，从初步调查结果来看，新乐市宅基地使用处于粗放状态，主要存在以下问题：
1.一户多宅。大多数村存在一户多宅的问题，甚至有的村出现一户三宅或四宅的现象。通过调查分析一户多宅形成的原因主要有：一是村干部在处理宅基地时，不是严格贯彻“一户一宅”的法律规定，而是依据亲情和关系的疏密运作，造成一户多宅或有子无宅的不均衡情况。二是购买或继承得到宅基地，有些村民私自购买邻居废弃宅基地或承包田建房；三是建新不拆旧，有些村民重新申请了宅基地，新房建成入住，旧房不拆除，造成一户多宅。
2.宅基地面积超标。按照河北省规定，新乐市宅基地批准面积不超过200平方米，但市宅基地面积平均每处250平方米左右。形成的原因：一是制度变迁或历史原因，各村不同历史阶段发放宅基面积不同，均超过此标准；二是人为私自多占、侵占周围土地。三是住宅与家庭作坊、家庭企业建设在一起，形成大宅院。
3.宅基地闲置。宅基地闲置造成严重空心村，不仅造成资源浪费，也不利于村庄的规划发展。造成空心村原因：一是农民到城里打工，常年在外居住。二是部分宅基地老人随儿女在外居住、搬迁、死亡等原因造成闲置。三是新宅基地已审批划拨，村民在外居住，长期荒芜未建。四是建新不拆旧，新房已建好入住，旧房闲置。
4.宅基地建设缺乏规划。很多村庄没有长期建设规划，一任村委班子一套规划。村民建房通常考虑自己出行方便，通风、采光、向阳良好，村庄分布零乱、布局不统一、随意性大，出现沿路建、在自家承包田建，样式五花八门，各不相同，建设用地与农用地杂乱分布。
5.违法建房情况严重。大部分宅基地没有进行审批 ，已审批的宅基地审批面积和位置与实际不符；私自占用自家或购买他人承包田建房，造成宅基地与承包经营权双重登记。
针对农村宅基地存在的根本问题，分析其原因：一是落后的传统观念作祟。大多数农民对土地管理法律方面的知识了解较少，在法律法规的认识上存在偏差，认为宅基地能够祖祖辈辈继承下去，是种私产，想怎么用就怎么用，随意侵占或调整。二是村镇规划滞后。乡村干部对乡村规划不重视，不编制村镇规划，即使编制规划也不严格执行。三是法律法规不完善。农民进城务工，在城里购置房产，老家房子空着，宅基地闲置，如何腾出没有相应措施；农民违法违规占地建房，采取强制拆除、恢复原貌，农民难以接受，可能产生过激行为；采取经济制裁没有强制措施，助长违法违规占地。
6.新乐市农村宅基地面积人均0.26亩，农村宅基地利用率只有50%左右。形成原因：一是随着城镇化步伐加快，出现一部分农户移居城镇居住；二是历史遗留农户大宅院、旧生产大队牲口圈等。目前政策条件下，遇到的最大障碍是缺乏政策支持。由于农村宅基地用地现状普遍利用率低，存在着空心村、超标超占、“一户多宅”等现象，而且相当数量的宅基地没有宅基地证。因此，强化发证管理，改变农村宅基地管理现状很有必要。对符合发证条件的，及时颁发宅基地不动产权证，并在办理抵押贷款、社保等方面给予优惠，从而引导农民依法节约用地。国家相应出台包括开展村级土地利用规划在内破解宅基地困局等有关新政，为解决农村宅基地目前布局散乱、用地粗放低效提供政策支持。同时，基于新乐市宅基地使用现状，新乐市国土资源局建议市委、市政府要针对一户多宅、宅基地闲置、宅基地建设缺乏规划等方面出台具体处理政策，确保违法的得到处理，合法的得到保护；建立自愿退出宅基地的激励奖励制度，整合并充分利用村内空闲地发展农村经济。
二、为实施乡村振兴战略，积极探索农村宅基地“三权分置”
（一）宅基地基本情况
结合新乐市农村宅基地确权发证工作，摸清了市宅基地和农房的基本情况：新乐市共有宅基地130095宗，面积5.17万亩，闲置宅基地及农房11488宗，面积0.45万亩，流转512宗，面积0.019万亩。
（二）在农村宅基地方面做的工作
1.为实施乡村振兴战略，新乐市积极探索开展农村宅基地的“三权分置”工作，就如何开展宅基地“三权分置”工作各地都在探索试点，为进一步开展该项工作提供有益借鉴。根据《河北省国土资源厅办公室关于组织开展宅基地“三权分置”专题调研的通知》，按照县城周边及偏远村庄分类设调查样点的原则，市国土资源局抽取5个村为样点进行调研，有关开展情况如下：近几年来，新乐市不断加大宅基地管理力度，规范宅基地审批，农村宅基地管理秩序相对稳定，但因农村村民退出宅基地的机制相对缺失，存在一定程度的的隐性流转，使宅基地使用权的权益难以实现，宅基地空置现象一定程度存在，土地不能得到充分利用。根据抽取的样点估算，目前新乐市共有闲置宅基地11488宗，面积2967071平方米，86%的闲置宅基地上有房屋，并且可以居住，48%的闲置宅基地为1—3年内闲置。在抽取的5个样点中，只有一个样点存在闲置宅基地流转现象。
2.开展农村住房历史遗留问题处理和不动产权证发放工作。坚持“尊重事实、一户一宅、面积法定”的原则，分类妥善处理农村宅基地历史遗留问题。目前，全市已有160个村按不动产统一登记要求开展权籍调查，已测绘12万余宗。
（三）建议
1.建立严格的宅基地监督管理制度。坚持统一规划、合理布局、“一户一宅”、节约集约用地原则，强化宅基地规划在宅基地管理中的地位和作用，明确多余宅基地及宅基地转让、继承、赠予、收回的监管措施，规范设立登记、变更登记及注销登记的程序，强化宅基地的动态监管和权利保护。
2.允许宅基地使用权转让。完善宅基地使用权权能，允许合法取得的宅基地使用权连同地上建筑物，转让给本集体经济组织成员。转让方必须保证转让后仍拥有合法住宅，且不得再申请新的宅基地。受让人在同一行政村内只能转让取得一宗宅基地使用权且面积不得超200平方米。
（作者单位：新乐市国土资源局）