党的二十届四中全会公报强调，"要充分激发各类经营主体活力，加快完善要素市场化配置体制机制，提升宏观经济治理效能"。这一重要论述为当前和今后一个时期深化经济体制改革、推动高质量发展指明了方向。"十五五"时期是我国基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。面对战略机遇和风险挑战并存的发展环境，全会提出必须坚持高质量发展，坚持全面深化改革，坚持有效市场和有为政府相结合。笔者认为，"十五五"期间，要素市场化配置改革作为建立全国统一大市场的基础和城乡融合发展的纽带，正迎来新的突破与创新，土地作为最基本的生产要素，其市场化配置改革事关安全与发展的统筹，需要准确把握城乡土地的功能定位，激发各类经营主体活力，进一步解放生产力。
城市土地利用亟须从外延扩张向内涵提升转型
<<中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议>>(以下简称<<建议>>)强调，"增强高质量发展动力""加快构建新发展格局"，这为城市土地利用方式转变指明了方向。当前，城市更新已成为优化城市空间结构、提升发展质量的重要途径，需要通过整合碎片化土地资源，提高土地利用的综合效益。这一转型过程要求更加注重存量优化和效能提升，推动城市实现内涵式发展。
发挥规划引领在城市空间重构中的战略导向作用。城市土地利用需要增强优势地区高质量发展的土地要素保障，注重与国土空间规划的衔接，充分发挥规划的战略引领和刚性约束作用。通过科学规划实现生产、生活、生态空间的合理布局，推动城市空间结构优化和功能完善。生产空间高质量发展的土地要素配置应遵循集聚经济规律，激发效率提升;生活空间高质量发展的土地要素配置应秉持以人为本的价值取向，夯实公平基础;生态空间高质量发展的土地要素配置应追求人与自然和谐共生，彰显绿色可持续。现代城市规划不仅要关注空间资源配置的效率，更要注重空间正义的实现，通过优化公共服务设施布局、完善基础设施网络，使城市发展成果惠及广大市民。
推动城市更新成为高质量发展的重要引擎。<<建议>>指出"深入推进以人为本的新型城镇化""推动房地产高质量发展"。新型城镇化的核心在于有序推进农业转移人口市民化，而住房保障体系建设是实现这一目标的关键支撑。在土地要素配置方面，需要更好发挥政府作用，同时通过完善市场化机制推动房地产高质量发展。当前房地产发展新模式的构建，要以建设"好房子"为重要抓手，对于存量住房，要通过城市更新实现安全舒适绿色智慧的宜居目标;对于新建住房，要重点发展改善型住房，更好地满足人民群众对美好生活的向往。在此过程中，土地要素的市场化配置显得尤为重要，通过土地混合使用促进多元功能融合，打造充满活力的城市片区。一方面，要着力提升空间品质，加强公共空间营造，注重历史风貌保护;另一方面，要统筹推进基础设施改善，构建安全高效、智能绿色的现代化基础设施体系。同时，要通过存量空间资源再造培育新经济业态，完善公共服务网络，持续改善人居环境。最终，通过这些系统性措施实现多重效益的统一，既要激活资产价值、培育新增长点，又要促进社会融合、提升居民获得感，还要践行绿色发展理念、改善生态环境质量，从而为城市高质量发展注入持久动力。
在国家战略与安全保障的双重需求下不断优化城市土地配置。<<建议>>支持"增强区域发展协调性"促进区域联动发展"优化国土空间发展格局"。首先，需要通过优先保障科技创新、现代产业、公共服务等领域的用地需求，为高质量发展提供强有力的空间支撑。其次，要加强城市安全韧性建设，在土地资源配置中充分考虑防灾减灾、应急保障等需求，筑牢城市安全发展的空间基础，在统筹发展和安全的前提下，实现土地资源配置与国家重大战略的深度契合。再次，要健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间，对重点领域生产性服务业提供基础设施和用地保障，实现产业深度转型升级。最后，还要持续优化城市工商业土地利用，加快发展建设用地二级市场，因地制宜发展新质生产力，解决发展不充分问题。
农村土地改革遵循分类施策、精准发力原则推进
<<建议>>提出，"提升农业综合生产能力和质量效益"推进宜居宜业和美乡村建设"提高强农惠农富农政策效能"。这需要农村土地改革协同推进，体现"充分激发各类经营主体活力"的要求，将承包地、宅基地与集体经营性建设用地按照差异化路径分类施策、协同推进。承包地改革着力平衡稳定与发展的关系，在坚持"大稳定、小调整"原则基础上完善市场化流转机制;宅基地改革在保障农民基本居住权益的前提下，探索闲置资源盘活利用的有效途径;集体经营性建设用地入市改革则重点健全收益分配和权益保护机制，推动城乡统一的建设用地市场建设。
承包地改革必须坚持稳定预期与效率提升并重的价值取向。今年中央一号文件明确"有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点"，这为农业长期投资和可持续发展奠定了基础。在稳定承包关系的前提下，需要不断完善市场化流转机制，通过发布流转价格指数、实物计租等市场化手段，引导流转费用稳定在合理水平。这种稳中求进的改革思路，既能保障小农户利益，又可为新型农业经营主体发展创造条件，有效促进小农户与现代农业发展的有机衔接。
宅基地改革需要把握权益保障与有效盘活的平衡之道。宅基地制度改革需要通过确权登记夯实基础，通过有效盘活探索价值实现路径，通过底线约束防范风险，形成系统完整的改革框架。今年中央一号文件提出"探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式"，同时明确划定"不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地"的政策红线。这种有效盘活模式体现了宅基地制度改革的内在逻辑，即在实现社会保障功能与释放财产权利价值之间寻求平衡。
集体经营性建设用地改革应突出入市改革与收益共享的双重目标。这项改革使农村集体经济组织和农民分享土地增值收益，为乡村全面振兴注入新动力。入市改革不仅盘活了农村土地资源，更推动了城乡统一的建设用地市场建设，为城乡融合发展提供了制度保障。在实践中，需要重点健全收益分配机制，确保改革成果惠及广大农民，同时完善权益保护制度，防止各类风险积累。
土地是资源，也是资产。土地资源的高效配置，取决于有效市场和有为政府的有机结合。在城市，产业保障和住房保障用地以资源为导向，发挥城市土地国家所有的社会主义制度优势;新质产业和改善性住房用地以资产为导向，由市场主导配置并同步开展税收改革，为三次分配实践提供范例。在农村，承包地坚持以资源为导向，为农村稳定和粮食安全提供保障;集体经营性建设用地坚持以资产为导向，在土地确权基础上增加农户财产性收入，探索城乡建设用地统一市场的实现路径。
随着党的二十届四中全会精神深入贯彻落实，城市土地将在公平与效率之间实现更优配置，农村土地将在稳定与放活之间找到更佳平衡，城乡土地要素的良性互动必将为经济社会高质量发展注入更强动力，为中国式现代化筑牢根基。
(吴宇哲 景丽娟 浙江大学城镇化与空间治理研究中心)